利益集团对美欧贸易谈判决策的影响机制

忻华/上海外国语大学欧盟研究中心常务副主任

2019-02-20 10:56 来源:澎湃新闻

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2018年7月25日,美国总统特朗普(右)在华盛顿白宫会见欧盟委员会主席容克。

当前,自冷战结束、苏联解体以来的经济全球化和地区一体化进程带来的红利已逐渐消耗殆尽,而积累的矛盾进入集中爆发的阶段,民粹主义力量的崛起急剧改变了美国和欧洲内部的政治格局,并对它们的对外经济政策产生了深刻影响。
在此形势下,美国和欧盟之间的双边贸易关系不断遭遇挫折。2013年双方启动的“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”(TTIP)谈判在2016年初以后进入“冻结”状态。2018年3月至5月底,特朗普政府启动对欧盟钢铝产品的惩罚性关税,再加上双方在伊朗核问题和北约防务问题上的分歧加深,美欧跨大西洋伙伴关系面临空前危机。
然而,2018年7月25日欧盟委员会主席容克访美之后,美欧双边贸易关系出现转机。同年10月,美国贸易代表莱特希泽代表特朗普政府致信国会,表示有意向在三个月后重启美欧自由贸易谈判,美欧贸易关系回暖的可能性增强。
在美欧贸易关系跌宕起伏的进程中,其内部的利益集团的影响作用不容忽视。本文旨在简要阐述利益集团在美欧双边贸易决策中的作用,分析其中的政治游说机制。
一、利益集团对贸易谈判施加影响的总体机制

本文的分析基于这样的设定:决策体系的结构特征决定了利益集团对决策发挥影响的行为模式与路径选择,而决策体系自身的运行又受制于更为宏观的政治制度架构
因而,要厘清美欧利益集团对其双边贸易谈判决策的影响机制,首先需要确定利益集团在美国和欧盟的决策体系和宏观政治架构中的位置,然后才能清晰勾勒出其对决策的影响机制的结构特征。
(一)利益集团在美欧政治决策体系中的位置
美国是联邦制的民族国家体系,最高立法与行政体系由近似于直接选举的投票制度产生,在选举政治的长期影响下,各类社会利益群体与最高决策中枢的联系形成了如图1所示的“分层结构”。
图1.利益集团在美国决策体系中的位置。 资料来源:作者自制

在这一结构中,国会的特定委员会和总统领导下的内阁特定部门掌控着对外贸易谈判的立场、进度与节奏,而利益集团凭借其专业知识与信息,通过竞争性的政治游说机制,与最高决策层之间建立信息与资源的交换机制。由于最高层的国会与总统受到竞争性选举政治的直接制约,因而利益集团借助对竞选政治的制度化参与,能够在特定议题上对最高层决策者形成较强的影响。
总体而言,美国的政治力量格局和决策体系结构较为清晰,因而美国利益集团影响决策的路径、方式与策略也较为固定和简明
欧盟是带有强烈的“超国家”色彩的国家组织,其决策体系的“三驾马车”里,只有欧洲议会是经由直接选举产生,而另两个决策机构即欧盟理事会和欧盟委员会,都并非由直接选举产生。与美国相比,欧盟的决策层受选举政治的制约较弱,与欧洲基层社会联系较远。
欧洲利益集团对欧盟决策的影响主要通过“布鲁塞尔路径”和“成员国路径”来实现。前者是指,利益集团直接向布鲁塞尔的欧盟决策中枢,特别是欧盟委员会的相关业务总司开展游说,借以影响欧盟决策。后者是指,利益集团首先借助本国内部的利益代表机制,影响本国政府的认知与意向,随后由本国政府借助欧盟理事会的议事与协作平台影响欧盟决策。上述两条路径并存于欧盟的“多层治理机制”之中,形成重床叠屋的体系。(见图2)
图2.欧洲利益集团在欧盟决策体系中的位置。 资料来源:作者自制

这意味着,与美国相比,欧盟的决策层级更多,信息传递的链条更长,与决策相关的政治力量格局更加复杂而多变。在这样的体系中,欧洲利益集团的位置并不稳定,影响决策的效果更不确定,发挥影响的路径与方式也更繁复
(二)利益集团影响决策的方式与手段
在代议民主制的政治架构里运作的利益集团影响决策的策略与方式存在相通之处。利益集团向决策层施加影响的所有活动大致可以划分为“内部游说”和“外部游说”两大类。“内部游说”是直接影响决策层的机构与人员,而“外部游说”则是通过影响社会大众,间接地影响决策层。
从这一划分出发,笔者按照“影响决策的直接程度”和“影响方式的制度化程度”两个维度,将美国和欧洲利益集团影响决策的主要方式划分为如图3所示的15种类型。
图3.美欧利益集团对决策施加影响的方式分类。 资料来源:作者自行制作

如图所示,欧洲和美国利益集团的“外部游说”方式并无差异,在非制度化的“内部游说”方式上也无差异,但在制度化运作的“内部游说”方式上则存在不少差异,其根源则在于美国与欧盟宏观制度架构与政治文化传统的不同
欧洲有“社团主义”的传统,强调各类社会利益群体之间的对话与妥协,同时欧洲议会选举实行“比例代表制”,因而形成了与欧洲大陆国家相似的多党制和发达的党团政治。欧盟委员会则建立起稳定的“社会对话”与“公众咨询”机制。在这一体系中,欧洲利益集团与欧盟层面的党团和行政决策者建立起较为密切的联系,着眼于多方协商与对话。
美国则有“多元主义”的传统,实行小选区制(一个选区只能选出一位国会议员),因而出现了两党制,党团政治不发达,同时国会掌握一部分实质性的决策权,并建立起成熟的听证制度。在此情形下,美国利益集团将国会作为开展游说和施加影响的重要对象和路径,且施加影响的策略和路径选择灵活多变,形成了竞争性而非协商性的游说体系。
(三)美欧利益集团对各自决策体系施加影响的总体机制
整体而言,美欧利益集团都在决策层和基层大众之间发挥着承上启下的重要作用,向决策层传递和汇聚各类社会群体的利益诉求和政策偏好,借以影响乃至塑造决策者的形势认知、议程设置和决策意向。同时,两者都兼用“内部游说”与“外部游说”的策略,并且都将各自决策体系里的议会和行政机构作为施加影响的重要对象。
这些是其相通之处。但美国的联邦制决策体系和欧盟带有“超国家”特征的“多层治理机制”的决策结构与过程的差异,使美欧利益集团体系的内部结构各有特点,其影响决策的策略与路径也各有侧重,不尽相同。
在美欧利益集团体系的内部格局中,工商界利益集团,尤其是其涵盖多个行业与领域的大型商会和产业协会等的“伞状组织”发挥着尤为重要的影响力。
美国商会(United States Chamber of Commerce)和欧洲商会(Eurochambres)分别是美国和欧盟规模最大的两家综合性工商界利益集团,本文以下将美国商会与欧洲商会作为具体观察对象,分析它们各自从2016年1月至2018年12月在美欧双边自由贸易谈判进程中发挥影响的机制。
二、美国商会和欧洲商会如何影响美欧贸易谈判
美欧之间围绕TTIP架构展开的自由贸易谈判在2013年启动。2015年初开始,因美欧内部针对这一架构的争议与反对之声愈加强烈,于是TTIP谈判在2016年初之后趋于停滞,至2018年7月以后,又呈现重启态势,但未来走向仍不明朗。
美国商会和欧洲商会都将举行各类会议作为向决策施加影响的重要手段。2016年1月至2018年12月,美国商会围绕美欧贸易谈判相关议题举办的会议共有31次(包括一次信息不公开的闭门会议),欧洲商会共有32次,数量恰好接近。从类型上讲,这些会议包括高层论坛(具体可分为议题宽泛的高层论坛、对外双边工商峰会和特定行业的高层论坛)、演讲会、重要文件发布会、小范围讨论会(具体可细分为专题研讨会、圆桌会议、闭门会议)。
由于这两家商会都留有举办会议的明确记录,因而可以通过对相关会议信息的分析,评估这两家商会向美欧贸易谈判决策施加影响的具体路径及相关事宜。
(一)美国商会与欧盟商会影响决策的路径比较
首先,美国内阁各部官员的参会频率要显著高于欧盟委员会各业务总司的官员,表明美国商会对影响行政当局路径的倚重程度高于欧洲商会。这意味着,由于拥有选举政治赋予的合法性,美国中央政府在贸易关系这样专业性较强的领域,也能够集中较多的实质性的决策权。而欧盟委员会由于缺乏直接选举,导致合法性有所欠缺,因而带有“超国家”特点的欧盟委员会虽然拥有行政权力,但在贸易政策领域的集中程度有限,同时“国家间”层面的欧盟理事会作为立法机构依然掌控着很大一部分的欧盟决策权。
其次,美国地方官员的参会频率小于欧盟成员国官员的参会频率,表明美国商会对地方政治这一路径的重视程度不及欧洲商会对“成员国路径”的倚重。这从一个侧面也反衬出“成员国路径”在欧洲工商界影响欧盟决策的活动中的重要性。
再次,与欧洲商会相比,美国商会与金融界、专业机构和媒体之间的联系要密切得多,通过会议平台影响这些行为体、进而间接影响决策层的能力要强一些
(二)美国商会通过会议影响美国对欧贸易谈判决策的路径
除掉一次信息不公开的闭门会议,美国商会举行的其他30次会议揭示出以下一些信息。
首先,美国中央决策机构的官员对会议的参与度显著高于除实体经济部门之外的社会各界。这表明美国工商界虽然拥有开展“外部游说”的丰富经验和娴熟技巧,但“内部游说”的渠道依然是其对美欧贸易关系议题施加影响的主要路径。
其次,从参与度看,联邦政府里的经济和安全决策部门对会议的参与度显著高于外交系统和国会。这表明在贸易政策领域,美国行政当局的专业决策部门与美国商会和美国工商界之间的联系,要比其他部门密切得多。进而言之,负责经济与安全决策的专业行政部门对贸易政策的具体决策与实施的权力显著高于外交系统和国会,因而成为工商界的“内部游说”的主要路径和对象。
再次,在对欧贸易关系的议题上,美国国家安全决策部门的官员对会议的参与度仅次于经济决策部门的官员,特别是对特定行业的高层论坛的参与度很高。这表明在美国最高决策层看来,对外贸易关系和双边贸易谈判并非纯粹的专业技术问题,而是重要的政治与安全问题,特别是涉及特定行业和尖端技术的对外贸易关系问题,具有深刻的战略安全意义。因而国家安全决策部门是美国商会在相关议题上施加决策影响的重要路径与对象。
第四,在“外部游说”领域,美国商会与金融界和专业机构之间的联系具有相似的密切程度,表明两者都是美国商会借以向决策层发挥间接影响的重要路径。金融界只参与高层论坛,而专业机构同时也参与专业性较强的小范围会议,如文件发布会和圆桌会议。
(三)欧洲商会通过会议影响欧盟对美贸易谈判决策的路径
欧洲商会的会议记录里,只有一次举办对外双边工商峰会的记录,没有举办特定行业的高层论坛的记录。笔者统计和分析了余下的31次会议的信息,得到如下结论。
欧洲商会与美国商会有两点相似之处。首先,欧洲实体经济部门的人士对会议的参与度远远高于其他所有群体,这表明欧洲商会与美国商会一样,主要代表和维护实体经济部门的利益。其次,欧洲商会举办的会议里,出现次数最多和频率最高的类型分别是议题宽泛的高层论坛、圆桌会议和闭门会议,其中后两者的频繁举办表明欧洲商会同样偏好聚焦度较高、参会者背景较集中的“小圈子”聚会。
同时,欧洲商会与美国商会相比还有以下差异。
首先,从“内部游说”的角度看,决策层对会议参与度的排序依次为:欧盟委员会业务总司、欧洲议会、欧盟成员国政府和欧盟理事会。这清晰地反映出欧盟决策体系的结构特征和权力分布与美国差异较大之处:
1)在有关美欧贸易关系的领域,欧盟委员会由于负责管理专业性较强的具体行政事务,成为工商界开展游说的主要对象与路径,但欧洲议会在工商界的路径选择中也具有不容忽视的重要性。
2)欧盟兼有“超国家”组织和“国家间”体系的特性,因而对工商界而言,影响决策的“布鲁塞尔路径”与“成员国路径”都不容忽视,欧盟成员国决策者在欧洲商会的会议平台上占有明确的一席之地。
3)欧盟理事会对欧洲商会举办的会议的参与度最低,这表明欧盟理事会虽然掌控欧盟最关键的立法与决策的权力,但与社会大众的关系最疏远,对工商界乃至社会大众的利益诉求与政策偏好最不敏感。
其次,从“外部游说”的角度看,欧洲商会通过会议平台与金融界和专业机构建立的联系的密切程度远低于其与大学、智库和媒体的联系。大学和智库的学者的会议参与度是金融界人士的近2倍,是专业机构人士的3倍。
一方面,与美国智库不同的是,欧洲智库基本不从事政策倡议与政治游说的工作,而是较多地聚焦于基础性、长远性和战略性较强的研究,因而与欧洲工商界利益集团的合作多而竞争少,成为欧洲工商界“外部游说”的路径之一。
另一方面,欧洲金融界和专业机构对综合性商会的会议平台的参与度远低于美国金融界和专业机构,这与欧盟和美国的产业结构差异存在一定关联。由于欧洲金融业和相关服务业占经济总量的比重相对较低,因而在涉及对外贸易关系的决策议题上的重要性,及其对此类政策议题的关注度,都比美国金融业和服务业要低,因此欧洲商会与金融业和相关专业机构的联系自然弱于美国商会。
(本文原刊于《欧洲研究》2018年第6期,原题:“利益集团对美欧贸易谈判决策的影响机制研究——对美国和欧洲商会的比较分析。有较多删改,并经作者审定。经授权刊用。)
责任编辑:李旭
校对:刘威
澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 利益集团,游说,美欧贸易谈判,TTIP

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